Техническое регулирование в соответствии с определением Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) является правовым регулированием отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Значительный объем технических требований в сфере геодезии и картографии содержат нормативные правовые акты (НПА) и нормативно-технические документы (НТД), устанавливающие нормы и правила выполнения картографических и геодезических работ, требования к конечной продукции. В ретроспективе указанные требования были установлены обязательными к исполнению НПА и НТД, в том числе, документами, вошедшими в систему геодезических и картографических инструкций, норм и правил (ГКИНП). Эти НПА и НТД были утверждены Главным управлением геодезии и картографии СССР, его правопреемником — Федеральной службой геодезии и картографии России, позже — Министерством транспорта РФ, и на основании современных полномочий — Министерством экономического развития РФ. В настоящее время состав действующих НПА и НТД на проведение топографо-геодезических и картографических работ включает более шестисот документов. Избыточность, а в ряде случаев противоречивость и неактуальность содержащихся в них общеобязательных требований, создавали технико-экономические и административные барьеры для субъектов геодезической и картографической деятельности.
С принятием Федерального закона № 184-ФЗ было осуществлено реформирование системы технического регулирования. Этот закон установил, что общеобязательными являются технические регламенты, а также национальные стандарты (ГОСТ) и требования НПА к продукции и процессам ее жизненного цикла только в части, соответствующей целям:
- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;
- обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.
В результате с 2003 г. большинство обязательных требований НПА, НТД и стандартов на геодезическую и картографическую продукцию, а также отраслевых стандартов подлежат применению исключительно на добровольной основе.
В 2008 г. в рамках Программы разработки технических регламентов, утвержденной Правительством РФ, был подготовлен проект технического регламента «О требованиях к геодезической и картографической продукции, материалам и данным, их производству и реализации». Этот проект содержал минимально необходимые обязательные требования к ряду характеристик топографических карт и планов, геодезическим сетям, процессам их создания, а также к процессам использования нормализованных наименований географических объектов и к отображению государственной границы РФ на картографических материалах. Однако разработка данного проекта была прекращена по причине сокращения перечня технических регламентов, входящих в программу.
Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» была предпринята еще одна попытка установить обязательные требования, на этот раз посредством включения отдельных видов картографической продукции в «Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации» (33 вида продукции) и в «Единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» (118 видов продукции). Каждый из видов продукции должен был соответствовать прямо и исчерпывающе определенным требованиям НПА и ГОСТ. По истечении нескольких месяцев Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2010 г. № 906 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982» все виды картографической продукции из указанных перечней были исключены.
С введением в действие Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» появились новые правила, позволяющие в определенных условиях устанавливать отдельные обязательные к исполнению требования национальных стандартов. А именно, в соответствии со статьей 27 указанного закона нормативные правовые акты могут содержать ссылки на официально опубликованные национальные стандарты и информационно-технические справочники. Применение таких ссылок в нормативных правовых актах допускается в целях обеспечения выполнения технических и функциональных требований нормативного правового акта, утвержденного федеральным органом исполнительной власти или государственной корпорацией, уполномоченных на установление соответствующих требований. Эта возможность, предоставленная Федеральным законом № 162-ФЗ, достаточно перспективная, но, к сожалению, в отрасли геодезии и картографии пока не используется.
Система стандартизации в области геодезии, картографии и геоматики на протяжении многих лет не пересматривалась. Происходит процесс устаревания (отставания) национальных стандартов от технических правил и рекомендуемой практики, принимаемых международными организациями по стандартизации, такими как Международная организация по стандартизации (ISO — International Organization for Standardization) и международная некоммерческая организация, ведущая деятельность по разработке стандартов в сфере геопространственных данных и сервисов, созданная в 1994 г., — OGC (Open Geospatial Consortium). Также имеется ряд несоответствий в ГОСТ на картографическую продукцию. Например, стандарты на родственные по видовому признаку цифровые и электронные топографические карты содержат противоречия в терминологии и отдельных требованиях.
Вступившим в силу с 2017 г. Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прямо предусмотрено введение в действие 42 НПА, 18 из которых должны содержать отдельные обязательные технические правила, в том числе определяющие требования к:
- структурам государственных геодезической, нивелирной и гравиметрической сетей, их созданию, а также нормы плотности размещения пунктов, порядок мониторинга их характеристик, правила установления охранных зон пунктов этих сетей;
- программным и техническим средствам сетей дифференциальных геодезических станций;
- содержанию технического проекта геодезической сети специального назначения, форме и составу отчета о ее создании и каталога координат пунктов указанной сети;
- периодичности обновления государственных топографических карт и планов, а также масштабы, в которых они создаются;
- государственным топографическим картам и планам, включая требования к составу сведений, отображаемых на них, к условным обозначениям этих сведений, требования к точности государственных топографических карт и планов, формату их представления в электронной форме;
- точности и форматам представления в электронной форме специальных карт;
- составу сведений единой электронной картографической основы;
- сведениям о пространственных данных (пространственным метаданным);
- программам картографических атласов;
- техническим и программным средствам федерального и региональных порталов пространственных данных (информационным системам);
- техническим и программным средствам государственной информационной системы ведения единой электронной картографической основы.
К настоящему времени в соответствии с Федеральным законом № 431-ФЗ введены в действие постановления и распоряжения Правительства РФ; Минэкономразвития России и Минобороны России завершают введение в действие других предусмотренных законом НПА, содержащих обязательные требования. Также Правительством РФ определен перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на установление требований к содержанию 16 видов специальных карт. Перечисленные подзаконные НПА не охватывают всю необходимую область регулирования и не содержат в достаточном объеме нормы, обеспечивающие единую техническую политику и единство измерений.
Особую озабоченность вызывает норма Федерального закона № 431-ФЗ (статья 32, пункт 5), согласно которой положения принятых до 2017 г. нормативных актов органов государственной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере геодезии и картографии, действовали до 1 января 2018 г. Соответственно, данные НПА на данный момент утратили юридическую силу, и любые нормативные, методические или договорные ссылки на них будут юридически несостоятельными. По имеющейся информации разработка новых нормативных документов (кроме прямо предусмотренных Федеральным законом № 431-ФЗ) взамен утрачивающих силу не запланирована.
Помимо предусмотренных подзаконных актов с прямо указанными предметами регулирования, положения статьи 5 Федерального закона № 431-ФЗ определяют прочие полномочия на установление нормативных требований:
- требования к геодезическим и картографическим работам и их результатам устанавливаются Минэкономразвития России, а также по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции;
- установление требований к геодезическим и картографическим работам, выполняемым в целях обеспечения обороны, отнесены к исключительной компетенции Минобороны России.
Обоснование, разработка и введение в действие ряда актуализированных НПА в соответствии со статьей 5 Федерального закона № 431-ФЗ позволяет предотвратить утрату необходимых для отрасли нормативно-технических требований.
Одну из главных проблем в отрасли порождают результаты работ, выполненных по разнородным, неактуальным или неполным техническим правилам. При отсутствии или противоречивости общеобязательных правил возникает высокий риск получения «конфликтных» и неточных данных, что приводит к введению в обращение продукции и пространственных данных, содержащих недостоверные и противоречивые описания пространственных объектов, в том числе топологически взаимосвязанных. В конечном итоге подобные ситуации способны повлечь: причинение имущественного вреда (например, в отношениях, связанных с объектами кадастрового учета, природопользования, землеустройства и территориального планирования); нарушение условий безопасной деятельности (например, в строительстве, транспортной навигации, при мониторинге и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. п.). Важное значение, связанное с защитой государственного суверенитета и интересов, имеют требования в отношении геодезической и координатной основы РФ, геодезического и картографического обеспечения делимитации и демаркации Государственной границы РФ, контроля ее правильного отображения на картах и планах; процессов нормализации наименований географических объектов, ведения и использования соответствующего государственного каталога.
С.В. Кузнецов, В.З. Усатин (АО «Роскартография»)