До вступления в силу ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ФЗ о ГКН) параллельно существовали различные системы государственных учетов разных объектов недвижимого имущества. Отдельно учитывались: земельные участки в государственном земельном кадастре; объекты недвижимого имущества, например, посредством технического учета объектов капитального строительства; также отдельному учету подлежали и объекты лесного хозяйства — лесные участки (ЛУ). Данная громоздкая система государственного учета увеличивала и финансовые и временные потери правообладателей при учете недвижимости, регистрации прав на нее, получении информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения информации необходимо было обратиться в каждую из систем.
С целью устранения указанных недостатков было принято решение о создании единой системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, данное решение было оформлено через, утверждение подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 – 2012 г.)». В результате возникла правовая коллизия, то есть сложилась ситуация, при которой правовой институт «лесной кадастр» прекратил свое существование как правовая категория. Теперь в России государственный учет лесных участков осуществляется посредством двух параллельных систем: государственного кадастрового учета лесных участков, осуществляемого в соответствии с положениями ст. 92 Лесного кодекса РФ и ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», а также путем ведения государственного лесного реестра.
При этом, ст. 91 ЛК РФ характеризует государственный лесной реестр как систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопарках. В свою очередь, ст. 92 ЛК РФ, устанавливает, что государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется путем внесения сведений в государственный кадастр недвижимости по правилам, установленным ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», при этом ч.2 ст.1 данного Федерального закона, устанавливает, что государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, в рассматриваемом случае — лесном участке.
Таким образом, в обоих случаях речь идет о неком систематизированном своде документированной информации (сведений), что, в свою очередь позволило многим исследователям сделать вывод о идентичности ГЛР и ЛК. В качестве дополнительного аргумента данные исследователи указывают, на то, что ст. 91 ЛК РФ определяет ГЛР фактически воспроизводя определение «лесного кадастра» существовавшего в ЛК РФ (1997 г.), приходя к выводу о том, что в данном случае имеет место чисто механическая замена законодателем понятия «лесной кадастр» на понятие ГЛР, то есть, произошло уравнение таких правовых категорий как «кадастр» и «реестр». Однако анализ конкретных сведений (информации) содержащийся в каждом из данных систематизированных сводах, позволяет заключить, что вывод данных исследователей является спорным.
Так, согласно ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в ГКН содержатся сведения характеризующие конкретный объект недвижимости как уникальный: вид объекта; кадастровый номер; описание местоположения границ объекта; площадь земельного участка и др. Тогда как в ГЛР содержится документированная информация: о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса; о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве; о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам.
Сторонники равенства ГКН и ЛК, аргументируя свою позицию, также приводят в качестве довода, тот факт, что кадастровый учет и реестровый способ учета строятся на систематизации основных документированных данных — государственных учетных номеров. Да, действительно, при формировании объекта недвижимого имущества для целей кадастрового учета такому объекту присваивается специальный кадастровый номер, который является уникальным, то есть такой номер на территории РФ больше не повторяется. А в ГЛР регистрационные (учетные) номера как в кадастре отсутствуют, но: «...если до 1 января 2012 г. государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, то для проведения государственной регистрации прав на такие лесные участки и сделок с ними вместо кадастрового плана или кадастрового паспорта представляются планы лесных участков и происходит идентификация по условному номеру...».
Однако, это еще не означает фактическое равенство данных двух систем по составу сведений. Поскольку, согласно ст. 12 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также «Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», — Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним состоит из разделов, содержащих записи о каждом объекте недвижимого имущества.
Каждый раздел реестра содержит описание объекта, записи о праве собственности и иных вещных правах на этот объект, имя (наименование) правообладателя, записи об ограничениях (обременениях) этих прав и наличии сделок с этим объектом. Каждый раздел Единого государственного реестра прав идентифицируется кадастровым номером объекта, а в случае его отсутствия — условным номером. Разделы Единого государственного реестра прав располагаются в соответствии с принципом единого объекта недвижимого имущества.
Раздел, содержащий информацию о зданиях, сооружениях и иных объектах недвижимого имущества, находящихся на земельном участке, располагается непосредственно за разделом, содержащим информацию об этом участке. Каждый раздел Единого государственного реестра прав состоит из трех подразделов:
- I — описание объекта недвижимого имущества;
- II — записи о праве собственности и об иных вещных правах на объект недвижимого имущества, о сделках об отчуждении объекта недвижимого имущества;
- III — записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других вещных прав на объект недвижимого имущества.
В свою очередь, в соответствии с Приказом Рослесхоза от 30.05.2011 № 194 и Приказом МПР РФ от 31.10.2007 № 282 ГЛР состоит из следующих разделов:
- «Леса и лесные ресурсы», где содержится документированная информация: о составе земель лесного фонда и составе земель иных категорий, на которых расположены леса; о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; о защитных лесах, их категориях, эксплуатационных лесах и резервных лесах; об особо защитных участках лесов и зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных и экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов;
- «Использование лесов», где содержится документированная информация: о видах разрешенного использования лесов в соответствии с лесным планом субъекта РФ и лесохозяйственными регламентами и видах фактического использования лесов; о предоставлении лесов гражданам и юридическим лицам (о правах пользования, видах, сроках разрешенного и фактического использования лесов, наличии проектов освоения лесов, их государственной экспертизе и другие сведения);
- «Охрана, защита и воспроизводство лесов», где содержится документированная информация: о предусмотренных (лесным планом субъекта РФ, лесохозяйственными регламентами) и выполненных мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов; о мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, подлежащих выполнению в установленном порядке лицами, использующими леса, и их выполнении; о мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, выполняемых на основании государственных или муниципальных контрактов на выполнение государственного либо муниципального заказа.
Таким образом, очевидно, что ГЛР является более детальным сводом информации в отношении лесного участка как объекта государственного учета, по отношению к ГКН. Однако ст. 13 ФЗ о ГКН устанавливает, что ГКН включает в себя и реестр, и кадастровые дела с кадастровыми картами, поэтому ГЛР по своему юридическому статусу — составная часть ГКН. В процессе кадастрового учета ЛУ, несмотря на разрешение для осуществления государственной регистрации прав на ЛУ и до осуществления кадастрового учета ЛУ присваивать им условные (регистрационные, учетные) номера, такая практика сегодня редкость, поскольку она довольно трудоемкая и занимает много времени: необходимо взять весь ранее учтенный лесной массив (которому может принадлежать один кадастровый или условный номер), разделить его (выделять тот участок, который необходим), поставить на кадастровый учет разделенные участки, затем регистрировать на них право собственности.
Кроме того, на практике при осуществлении кадастрового учета ЛУ нередко границы ЛУ, поставленных на кадастровый учет, не совпадают с границами таких участков в натуре: площадь ЛУ по материалам лесоустройства не совпадает с площадью ЛУ, полученной после межевания. Также часто встречается ситуация, когда границы ЛУ, поставленных на кадастровый учет, в натуре пересекают границы муниципальных районов. Такое положение вещей связано с тем, что практически до недавнего времени, при межевании ЛУ происходило просто перерисовывание из старых, а порой даже «ветхих» всевозможных планшетов и планов в «новые».
Данный вид деятельности должен осуществляться путем реализации геодезических работ по определению на местности проекта территориального и внутрихозяйственного землеустройства или проекта межевания земель, получивших название «вынесение в натуру». При выполнении данных работ используются исходные данные в виде пунктов геодезического обоснования с исходными координатами и проектные координаты межевых знаков, при этом, если ранее данные координаты по сути просто переносились из ранее составленных планов, то в настоящее время такая работа осуществляется путем выхода кадастрового инженера на местность. При этом, используются два метода работы: разбивочный и съёмочный. При съёмочных работах строится информационная модель местности путем измерения углов и длин линий от исходных пунктов геодезического обоснования до характерных точек местности. При разбивочных работах — от исходных пунктов ГГО откладываются вычисленные заранее разбивочные элементы для получения на местности характерных точек, определяющих границы земельного участка. Проектные (аналитические) координаты межевых знаков (поворотных точек) измеряются с топографической основы, на которой выполняется проектирование границ территориальных зон, земельных участков или иных объектов недвижимости. Необходимая точность определения на местности выполненного проекта межевания регламентируется нормативными документами и находится в зависимости от категории земель.
Описанные ранее особенности действующего законодательства делают крайне затруднительным оформление земельных участков под месторождения нефтегазового комплекса, кроме того, разработка нефтегазового месторождения требует возведения на территории ЛУ целого комплекса сооружений, скважин, линий электропередач, трубопровода, которые являются капитальными сооружениями. При этом, положения ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации требуют получение специального документального разрешения на их строительство, которое также необходимо для проведения государственной регистрации ЛУ.
В свою очередь выдача данного документа возможна лишь после получения:
- правоустанавливающего документа на ЛУ;
- градостроительного плана ЛУ, при истребовании разрешения на возведение линейного объекта — проекта планировки территории и проекта межевания территории;
- проекта для строительства с положительным заключением государственной экспертизы.
При этом, предоставление правоустанавливающего документа на ЛУ, предполагает заключение договора аренды ЛУ, находящегося в государственной или муниципальной собственности и прошедшего государственный кадастровый учет (п. 2 ст.72 ЛК РФ), хотя п.1 ст. 41 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», говорит о том, что это не обязательно кроме случаев субаренды или оформления переуступки прав и обязанностей по договору аренды.
При предоставлении ЛУ в составе земель лесного фонда, которые не прошли государственный кадастровый учет, осуществляется их государственный кадастровый учет с проектированием ЛУ в порядке, установленном ч. 1, 2, 4, 5 ст. 69 ЛК РФ. Государственный учет лесных участков заключается в комплексе действий, осуществляемых государственными органами в пределах их компетенции установленной ст. 81, 82, 83 ЛК РФ и заключающейся во внесении в ГЛР сведений в графической и текстовой форме, которые подтверждают существование таких земельных участков с характеристиками, которые отвечают положениям ч. 1 ст. 69 ЛК РФ и воспроизводятся в плане ЛУ и заверяется органом государственной власти осуществляющего государственный кадастровый учет и ведущего ГЛР.
На рис.1 показана схема оформления прав на ЛУ. Согласно приведенной схеме общий срок на образование ЛУ для целей недропользования по лесному реестру и с планом ЛУ составляет 10-12 месяцев.
Аналогичный процесс с осуществлением кадастрового учета такого ЛУ, показан на рис. 2, из которого заметно увеличение срока на 3-4 месяца. Такое увеличение в случае, когда недропользователь вынужден неоднократно формировать и расформировывать каждый ЛУ, приводит на практике к существенным временным затратам. Ситуацию могло бы исправить наделение арендатора-недропользователя полномочием использовать одну и ту же территорию одновременно в составе двух и более ЛУ. Однако из-за того, что действующая система кадастрового учета ЛУ является по сути однослойной топографической системой — границы одного ЛУ являются одновременно границами соседнего ЛУ, и пересечение границ ЛУ недопустимо, такое одновременное использование одной территории не только невозможно, но и является нарушением законодательной презумпции единого объекта недвижимости.
В результате на практике складывается ситуация, когда после успешного проведения изыскательских и разведывательных геологических мероприятий у арендатора появляется необходимость возведения на ЛУ линейных сооружений, что в свою очередь формирует необходимость формирования нового ЛУ для целей кадастрового учета, а, следовательно, снова происходит необоснованная затрата времени и денежных ресурсов.
Итак, несмотря на стремление законодателя унифицировать систему кадастрового учета ЛУ, все же, на сегодняшний день между ГКН и ГЛР нельзя ставить знак равенства — это различные по фактическому составу информации и правовому статусу системы государственного учета ЛУ. Ввиду этого различия, существующая система кадастрового учета ЛУ не подходит для целей оформления земельных участков под месторождения нефтегазового комплекса, поскольку является лишь дублирующей системой отражения информации, содержащейся в ГЛР, а, следовательно, является излишней. В результате чего целесообразным представляется изменение правового статуса ГЛР, как составной части ГКН, и наделения его самостоятельным правовым статусом.
Кроме того, считаем необходимым изменить действующею систему кадастрового учета ЛУ, в соответствии с которой границы одного ЛУ являются одновременно границами соседнего ЛУ, не допускающая пересечение границ ЛУ, поскольку сегодня практика требует наделение арендатора-недропользователя полномочием использовать одну и ту же территорию одновременно в составе двух и более ЛУ.