Деятельность в сфере геодезии и картографии согласно пункту «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, ее правовые основы установлены Федеральным законом от 26.12.1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (далее — Закон № 209-ФЗ). В ст. 1 Закона № 209-ФЗ геодезия определяется как область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени.
Геодезия — одна из древнейших наук о Земле, которая возникла исходя из практических потребностей человека, связанных с пространственными измерениями для целей строительства различных инженерных сооружений, ведения сельского хозяйства, учета земель, создания карт и планов. Современная геодезия сложна и многогранна, ее опорой служат последние достижения таких фундаментальных наук, как математика, физика, астрономия, география. Это требует от субъектов геодезической деятельности твердых знаний и практических навыков выполнения геодезических работ для достижения качественных результатов и предоставления достоверных сведений заинтересованным лицам.
Более 50 субъектов деятельности — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — выполняют на территории Костромской области геодезические работы специального (отраслевого) назначения в интересах инженерных изысканий, строительства и эксплуатации зданий и сооружений, межевания земель, ведения кадастров и т. д. Для правильной организации геодезических работ необходимо учитывать их цели, требуемую точность измерений, выбирать оптимальные измерительные приборы и технологии производства.
Важным условием является соблюдение таких основных принципов, как производство работ от общего к частному и контроль работ. Первый принцип — от общего к частному — имеет целью минимизацию влияния неизбежных погрешностей измерений и недопущение их накопления. Например, при производстве топографических съемок в ходе инженерных изысканий или геодезических работ в ходе кадастровой деятельности вначале осуществляется привязка к пунктам исходной геодезической сети, затем создается планово-высотное обоснование топографической съемки или съемочное обоснование. Только после этого можно приступать к съемке подробностей местности или определению координат характерных точек объектов недвижимости. Второй принцип — контроль работ — применяется на всех этапах геодезических работ с целью исключения грубых промахов и ошибок. Сочетание обоих принципов организации измерительного процесса обеспечивает высокую производительность труда и требуемое качество работ.
Однако важной составляющей качества геодезических работ остается человеческий фактор. Исполнители должны не только хорошо знать традиционные методы и способы ведения геодезических работ с задействованием обычных геодезических приборов, но и обязаны владеть навыками различных видов аэрофотосъемки, методами наземной фотограмметрии и электронной тахеометрии, спутниковой навигации, а также технологиями автоматизированной обработки результатов полевых измерений, что обусловлено все более широким распространением современных приборов и оборудования (электронные тахеометры, комплекты глобальных навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС и GPS, аэрофотосъемочное оборудование, лазерные приборы и др.).
Статьей 6 Закона № 209-ФЗ закреплено положение о том, что нормативно-технические документы в области геодезической деятельности обязательны для исполнения всеми субъектами такой деятельности и устанавливают порядок организации соответствующих работ, технические требования к ним, нормы и правила их выполнения. Действующим законодательством на Управления Росреестра возложены функции по осуществлению государственного надзора в области геодезии и картографии. В рамках своих полномочий Управление осуществляет надзор и контроль за деятельностью субъектов геодезической деятельности на территории своей области.
Субъекты геодезической деятельности обязаны выполнять геодезические работы в установленные сроки с соблюдением требований нормативно-технических документов. В противном случае возможно возникновение ошибок, которые выявляются при производственном контроле на всех этапах работ, а также в ходе проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводимых Управлением.
В большинстве случаев специалисты, выполняющие работы:
- используют современные приборы, в основном электронные тахеометры, для производства измерений с достаточной степенью точности;
- учитывают, что основой работы современного геодезического прибора является его внутреннее программное обеспечение, а потому знания о нем получают из специальной литературы и применяют их на практике, поскольку техническая безграмотность может привести к ошибкам при работе с геодезическими приборами и обработке результатов геодезических измерений;
- соблюдают основные принципы геодезии во избежание потери доверия и возникновения необходимости дополнительного контроля качества выполненных работ;
- используют различные методы и способы выполнения работ, учитывая, что некоторые из них (например, теодолитный ход, опирающийся на два исходных пункта без измерения примычных углов) могут применяться только в исключительных случаях из-за недостаточной надежности и сложности выявления даже грубых ошибок;
- применяют теорию математической обработки геодезических измерений, проводя оценку точности результатов на наличие грубых, систематических и случайных ошибок;
- повышают свой профессиональный уровень, изучают нормативные правовые акты и нормативно-технические документы в области геодезической деятельности.
Специалисты, игнорирующие перечисленные положения, подрывают престиж организаций — субъектов геодезической деятельности, нарушают установленные требования к технологии работ, что влияет на точность и достоверность конечного продукта (кадастровые работы по подготовке межевого плана и инженерно-геодезические изыскания для строительства). Итогом может стать получение заказчиком работ (не имеющим специальных знаний в области геодезии) недостоверных сведений о границах земельных участков, местоположении объектов недвижимости, результатах исполнительных съемок и т. д.
В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона № 209-ФЗ, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ), Положением о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1435, Управление осуществляет надзор и контроль за деятельностью субъектов геодезической деятельности путем проведения плановых проверок или изучения материалов, содержащих информацию о производстве геодезических работ с нарушением установленных требований. Выявляя нарушения, должностные лица Управления выдают предписания об их устранении либо составляют протоколы об административном правонарушении в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).
За неисполнение в установленный срок законного предписания на должностное и юридическое лицо субъекта геодезической деятельности составляются протоколы об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. При непосредственном обнаружении нарушений субъектом геодезической деятельности требований нормативно-технических документов в области геодезии (ст. 6 Закона № 209-ФЗ) должностные лица Управления зачастую не имеют оснований для проведения внеплановой проверки и, соответственно, применения мер реагирования в виде выдачи предписаний. Поскольку Законом №294-ФЗ введен перечень оснований для проведения внеплановых проверок, то основным видом надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении геодезической деятельности требований нормативно-технических документов в области геодезии, предусматривающих порядок организации геодезических и топографических работ, технических требований к ним, а также норм и правил их выполнения, являются плановые проверки. Постоянный надзор (как мониторинг деятельности организаций) действующим законодательством не предусмотрен, что приводит к затруднению реализации Управлением основных задач геодезического надзора.
Однако ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ предоставлены полномочия органам надзора в отношении мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также — органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
С учетом выше изложенного следует, что для повышения эффективности и качества выполняемых геодезических работ необходимо:
- Законодательно закрепить обязанность повышения квалификации специалистов-геодезистов не реже одного раза в три года с выдачей подтверждающего документа.
- Создать действенную систему производственного контроля за соблюдением технологии выполнения геодезических работ на всех этапах и за соответствием качества выпускаемой продукции требованиям нормативно-технических документов в области геодезической деятельности.
- Устанавливать конкретные сроки выполнения работ с составлением календарного плана, который должен быть неотъемлемой частью договора на выполнение геодезических работ.
- Выполнять геодезические работы различными методами и способами, установленными нормативно-техническими документами, для чего в обязательном порядке проводить предварительную рекогносцировку местности и составлять программу планируемых работ.
- Привести нормативно-технические документы в соответствие современным требованиям к геодезическим приборам и технологиям выполнения геодезических работ.
Н.С. Скорняков